【行政法:訴願之提起(下)】

行政法:訴願之提起(下)】

2、提超課予義務訴願之要件

如上所述,提起訴願應合乎一定之程序要件,訴願機關始得為實體之審查及決定,一般稱為「程序合法要件」或「實體決定要件」,課予義務訴願既屬訴願之一種,自不例外。按課予義務訴願包含「駁回處分訴願」與「怠為處分訴願」二種,其程序合法要件雖大體相同,惟仍有若干差異,爲期明瞭起見,茲分別論述如下:

(一)駁回處分訴願之合法程序要件

依新訴願法之規定及相關解釋判例之見解,駁回處分訴願之合法程序要件計有如下:

(1)訴願人須具有當事人能力。
(2)訴願人須請求為行政處分或爲特定內容之行政處分。
(3)須主張駁回處分違法或不當。
(4)須主張權利或利益受損害。
(5)須具備權益保護之必要。
(6)須合乎訴願法定程式。
(7)須遵守法定訴願期間。
(8)須向有管轄權之訴願機關提起。
(9)須無其他法律之特別規定。

基本上,駁回處分訴願乃係撤銷訴願之延伸,故以上所列諸項程序合法要件,與撤銷訴願之要件大體相同,讀者可參閱前述之說明,於此不贅,僅就與駁回處分有關者,說明如下:

(1)駁回處分訴願之提起,須訴願人已依法向主管機關提出作成處分之申請,例如向入出境管理局申請核發出境許可,而爲該管機關以駁回處分明示拒絕申請者,始得爲之,故訴願人如未向
任何機關提出申請,或係向非主管機關提出申請,而遭以非主管機關為由而駁回者,均應認為欠缺權利保護之必要,而以程序不合法駁回之。但受理申請之非主管機關就該申請案件為實體決定者,因既有(實體)駁回處分之存在,訴願機關自不得以欠缺權利保護要件駁回訴願,而應予以受理,同時於訴願程序中諭示訴願人變更訴願聲明,改以真正之主管機關爲請求之客體。

(2)人民所請求者,若係行政機關爲行政處分以外之其他公法上行政行為,則無提起課予義務訴願之餘地,特別是在預防性之不作為請求之訴,其雖可能涉及某一行政處分,惟該行政處分既尙未作成,且人民所欲者乃行政機關之不作為,自與請求為一定之行政處分有所不同,故不得提起課予義務訴願。於此情形,人民僅能依行政訴訟法第八條規定提起「一般給付訴訟」,以資救濟。例如某甲對建管機關預先請求其不得核發建築執照予其鄰人乙,則甲應提起一般給付訴訟,而非提起訴願。

(3)得提起駁回處分訴願者,原則上雖須訴願人曾向主管機關提出申請,始為合法,惟駁回處分若致第三人權利或利益受有損害者,該第三人雖非處分之相對人,亦得提起訴願,請求為一定
之行政處分,其訴願期間則自知悉該駁回處分時起算(三十日)。但自行政處分達到或公告期滿後,已逾三年者,不得提起。

(4)行政處分如有附款者,若該附款得與行政處分相分離者,處分相對人得單獨對之提起撤銷訴願以排除之;惟若該附款與行政處分無法分離者,處分相對人須提起課予義務訴願,請求行政
機關作成無附款之行政處分,或作成附較有利附款之行政處分。

(5)新訴願法關於訴願管轄機關之規定,仍以原處分機關之上級機關為訴願機關,惟對於訴願之提出機關,則改為向原處分機關提起,換言之,訴願人應繕具訴願書經由原行政處分機關向訴願管轄機關提起訴願。此項修正之目的除避免發生訴願書誤遞之情形外,主要在使原處分機關有自我省察並更正其處分之機會,故原處分機關對於訴願應先重新審查原處分是否合法妥當,如認為訴願有理由者,得自行撤銷或變更原行政處分,並陳報訴願管轄機關。反之,原處分機關不依
訴願人之請求撤銷或變更原行政處分者,應儘速附具答辯書,並將必要之關係文件,送於訴願管轄機關。

(二)怠為處分訴願之合法程序要件

按人民提起怠為處分訴願時,雖係因行政機關應作為而不作爲,但其目的亦係請求行政機關作成行政處分或為特定內容之行政處分,故其合法程序要件,大體與前述駁回處分訴願之要件相同,惟仍有若干相異或特殊之處,茲論述如下:

(1)人民提起怠於處分訴願時,因行政機關尙未作成行政處分,訴願人並無得指摘之標的,故其所繕具之訴願書自無「原處分機關」與「收受或知悉行政處分之年、月、日」,而應改為載
明「應為行政處分之機關」與「提出申請之年、月、日」,並附原申請書之影本及受理申睛機關收受證明。

(2)須該管機關於法定期間內應作爲而不作爲者,所謂法定期間,乃指法律對於行政機關應作成行政處分所設定之期間,例如商業登記法第二十二條規定辦理商業登記案件之期間,不得逾七
日;又如建築法第三十三條規定審查建造或雜項執照之期間為十日,最長不得超過三十日。惟現行法中類此規定不多,為保障人民之權利,新訴願法第二條第二項規定:「前項(註:法定)期間,法令未規定者,自機關受理申請之日起為二個月」,透過此項原則性之期間規定,可以避免行政機關藉故拖延決定,有利於人民權利之保障。

在實務上,行政機關對於人民依法申請之案件,有時不直接爲准駁之決定,而以「台端之申請正在研擬中」等語答覆申請人,申請人屢次申請,均遭相同答覆,申請人久等不耐而就此等通知提起訴願時,過去曾遭訴願機關以該通知非行政處分而予以駁回者。實則,行政機關以不發生公法上效果之「通知」答覆申請人,其情形與「應作為而不作為」無異,故人民若針對該「通知」提起訴願者,乃屬提起怠為處分訴願,訴願機關仍應予以受理,始合乎新訴願法第二條之立法旨趣。

(3)須非該管機關於法定期間內不作為而視為許可處分者,按舊訴願法第二條第二項規定,行政機關於法定期間應作成行政處分而不為者,視同行政處分,原則上係指「視同駁回處分」者,
惟現行法律中不乏特別規定,主管機關於法定期間未作決定而「視為許可」或「視同核准」者,例如集會遊行法第十二條第三項、軍人婚姻條例第五條等規定。於此情形,提出申請之人民既
未受有損害,自無提起怠爲處分訴願之餘地,乃屬當然。

(4)新訴願法第二條第二項所定之「原則法定期間」,不僅是行政機關應作成處分之期限,同時是申請人得提起訴願之「最早合法時點」,換言之,人民提出申請後,經過二個月仍未作成決
定者,即可提起訴願。惟人民提起訴願時,若尙未滿二個月者,訴願機關得否逕以程序不合法駁回訴願,即生疑義。按若照條文嚴格解釋,此二個月期間既屬最早合法起點,則訴願機關以尙未
逾法定期間為由駁回訴願,自無不可,惟經駁回後,訴願人只須等一段時間,即可再度提起訴願,基於程序經濟原則,此項期間自以在訴願審理終結前屆滿即可為宜。

(5)新訴願法第十四條有關「訴願期間」之規定,係以行政處分到達或公告期滿之次日,或利害關係人知悉行政處分之時為起算時點,而怠為處分訴願之提起,因無行政處分之存在,故其是
否有訴願期間之限制及如何起算,存有疑義。按新訴願法對於怠於處分訴願既乏訴願期間之規定,而新行政訴訟法對於課予義務訴訟,亦無起訴期間之規定,則人民提起怠爲處分訴訟,應不受訴願期間之限制。然而,得提起訴願之人若長期不行使其權利,而致系爭主管機關對該案件已有不再提起訴願之預期者,若驟然提起訴願,恐有違誠信原則,基於權利失效原則,應認爲訴願人喪失訴願之權利,藉以適當平衡當事人與行政機關之利害關係,同時避免人民濫用其訴願權。至於應至何時始得認爲構成失權之效果,本文認為可以類推適用訴願法第十四條第二項規定,以訴願人提出申請後已逾三年者,不得提起怠爲處分訴願。

(6)如前所述,訴願法關於訴願機關之規定,仍以原處分機關之上級機關為訴願機關,而對於訴願提出之機關,則改為向原處分機關提起。惟於行政機關怠爲處分之情形,因無「原處分機關」之存在,故人民提起怠為處分訴願時,其訴願管轄機關爲何?以及究係直接向訴願管轄機關提出,或向「受理申請機關」提出?均生疑問,此亦是新訴願法在立法上有所疏漏之地方。本文認為,怠為處分訴願之管轄機關,在解釋上應以「依法應就申請案件作成處分之機關」(即受理申請機關)為準認定之;而訴願提出機關亦應向受理申請機關提出,蓋此項修正之目的既在使原處分機關有自我省察之機會,則訴願書經由受理申請機關向訴願管轄機關提出,得以讓其知悉申請人不服之意旨,從而促其儘速作成決定。

參考資料:

李建良、陳愛娥、陳春生、林三欽、林合民、黃啓禎編著,行政法入門,3版1刷,2006年,476至505頁。

相關法條:

訴願法第 2 條

人民因中央或地方機關對其依法申請之案件,於法定期間內應作為而不作為,認為損害其權利或利益者,亦得提起訴願。

前項期間,法令未規定者,自機關受理申請之日起為二個月。

訴願法第 4 條

訴願之管轄如左:

一、不服鄉 (鎮、市) 公所之行政處分者,向縣 (市) 政府提起訴願。

二、不服縣 (市) 政府所屬各級機關之行政處分者,向縣 (市) 政府提起訴願。

三、不服縣 (市) 政府之行政處分者,向中央主管部、會、行、處、局、署提起訴願。

四、不服直轄市政府所屬各級機關之行政處分者,向直轄市政府提起訴願。

五、不服直轄市政府之行政處分者,向中央主管部、會、行、處、局、署提起訴願。

六、不服中央各部、會、行、處、局、署所屬機關之行政處分者,向各部、會、行、處、局、署提起訴願。

七、不服中央各部、會、行、處、局、署之行政處分者,向主管院提起訴願。

八、不服中央各院之行政處分者,向原院提起訴願。

訴願法第 14 條

訴願之提起,應自行政處分達到或公告期滿之次日起三十日內為之。利害關係人提起訴願者,前項期間自知悉時起算。但自行政處分達到或公告期滿後,已逾三年者,不得提起。

訴願之提起,以原行政處分機關或受理訴願機關收受訴願書之日期為準。

訴願人誤向原行政處分機關或受理訴願機關以外之機關提起訴願者,以該機關收受之日,視為提起訴願之日。

訴願法第 56 條

訴願應具訴願書,載明左列事項,由訴願人或代理人簽名或蓋章:

一、訴願人之姓名、出生年月日、住、居所、身分證明文件字號。如係法人或其他設有管理人或代表人之團體,其名稱、事務所或營業所及管理人或代表人之姓名、出生年月日、住、居所。

二、有訴願代理人者,其姓名、出生年月日、住、居所、身分證明文件字號。

三、原行政處分機關。

四、訴願請求事項。

五、訴願之事實及理由。

六、收受或知悉行政處分之年、月、日。

七、受理訴願之機關。

八、證據。其為文書者,應添具繕本或影本。

九、年、月、日。

訴願應附原行政處分書影本。

依第二條第一項規定提起訴願者,第一項第三款、第六款所列事項,載明應為行政處分之機關、提出申請之年、月、日,並附原申請書之影本及受理申請機關收受證明。

訴願法第 58 條

訴願人應繕具訴願書經由原行政處分機關向訴願管轄機關提起訴願。

原行政處分機關對於前項訴願應先行重新審查原處分是否合法妥當,其認訴願為有理由者,得自行撤銷或變更原行政處分,並陳報訴願管轄機關。

原行政處分機關不依訴願人之請求撤銷或變更原行政處分者,應儘速附具答辯書,並將必要之關係文件,送於訴願管轄機關。

原行政處分機關檢卷答辯時,應將前項答辯書抄送訴願人。

用LINE傳送
預約到本所免費法律諮詢
本站登入線上免費法律諮詢
免費存證信函生成器
免費書狀生成器

線上免費法律諮詢留言